Compte rendu analytique officiel du 11 décembre 2014

Séance Publique du Sénat du 11 décembre 2014

Proposition de résolution en application de l'article 34-1 de la Constitution,

Proposition de résolution en application de l'article 34-1 de la Constitution,

relative à un moratoire sur la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques

issus de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels

et à la réparation des dommages et des lois subséquentes

Objet du texte

La présente proposition de résolution a été déposée au Sénat par Évelyne DIDIER (CRC - Meurthe-et-Moselle) et plusieurs de ses collègues, le 18 octobre 2013.

Les auteurs du texte estiment que la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages "reste souvent inapplicable et inefficace, entraînant son rejet par les riverains et les collectivités territoriales".

Ils considèrent nécessaire de "revisiter profondément le droit des plans particuliers de préventions des risques afin de les rendre lisibles, efficaces, cohérents et partagés avec les riverains et les élus des collectivités territoriales" et souhaitent "instamment un moratoire de la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques issus de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et des lois subséquentes jusqu'au 1er septembre 2014 afin de procéder à une nouvelle concertation avec les acteurs concernés".

Texte n° 89 (2013-2014) de Mme Évelyne DIDIER et plusieurs de ses collègues, déposé au Sénat le 18 octobre

http://www.senat.fr/leg/ppr13-089.html

Compte rendu du Débat analytique du 11 décembre 2014. Risques technologiques
M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget. - Veuillez excuser Mme Royal, qui est à la conférence de Lima

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de résolution relative à un moratoire sur la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques issus de la loi n°2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages et des lois subséquentes, présentée en application de l'article 34-1 de la Constitution.
Mme Marie-France Beaufils • Membre du groupe communiste républicain et citoyen, auteure de la proposition de résolution. - AZF, Seveso, Bhopal, ces noms sont aussi ceux de drames industriels qui ont traumatisé les salariés et détruit des familles entières. Ils n'ont pas résulté de la fatalité ; ils auraient pu être évités. Les 8 millions de nos concitoyens qui côtoient le risque industriel ne sont aucunement responsables des risques industriels qu'on leur fait encourir.
Je me félicite de l'inscription à l'ordre du jour de cette proposition de résolution. C'est justice pour tous les riverains de sites dangereux. L'information, la prévention, les mesures de sécurité, la réglementation, l'investissement, l'écoute des riverains comme l'information des salariés sont insuffisants. Les sociétés sont guidées par la recherche du profit, et se préoccupent peu des risques environnementaux, sociaux, humains.
L'urbanisation galopante a concentré l'habitat autour des usines. Il était utile de réglementer.
Après une série de rapports et de commissions d'enquête, une loi de prévention des risques naturels et de réparation des dommages a été adoptée à l'été 2003. Aujourd'hui nous sommes encore loin du compte.
La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 garantit le droit de jouir de sa propriété à l'industriel qui ne doit pas porter atteinte à celle d'autrui.
La directive Seveso 3, applicable le 1er juin 2015, rappelle la responsabilité des industriels. L'exploitant doit prendre toute mesure pour limiter les dangers. La Déclaration des droits de l'homme impose encore en cas d'atteinte à la propriété pour cause d'utilité publique le versement d'une juste et préalable indemnité. La loi Bachelot a complété le dispositif en imposant aux collectivités et aux riverains des dépenses pour mettre en sécurité leurs biens. Mais elle n'a pas répondu aux attentes des associations de riverains.
L'objectif de 95 % de plans de prévention des risques technologiques (PPRT) n'est pas atteint, et ne le sera pas. La loi doit être revue. Le moratoire permettrait d'analyser les raisons des difficultés rencontrées et de définir les modifications à apporter. Cette année supplémentaire laisserait le temps de régler les 20 % de situations difficiles.
Les collectivités territoriales ne voient pas pourquoi leur participation financière est nécessaire dès lors que leur responsabilité n'est pas engagée. Le partage un tiers des frais pour les entreprises, deux tiers pour les collectivités et les riverains n'est pas sans évoquer le pâté d'alouette...
Pourquoi laisser la notion de « travaux économiquement acceptables » prendre le pas sur celle de « danger acceptable » ? Si l'industriel est tenu de financer tous les moyens d'alerte, c'est qu'il est seul responsable de ce qui se passe dans ses usines. Faudra-t-il construire des bunkers autour des sites industriels ?
Dans ma ville de Saint-Pierre-des-Corps, les riverains du site de stockage de Primagaz devront renforcer leurs portes et fenêtres pour qu'elles résistent à des pressions de 50 à 140 millibars. Mais, faute de matériaux sur le marché susceptibles de résister à plus de 15 millibars, les travaux nécessaires ne protégeront, en cas d'explosion, ni les personnes ni les biens. Et ceux qui se trouveraient dans le jardin ? Nier ces évidences peut être qualifié de mise en danger de la vie d'autrui...
Les travaux imposés aux habitants devraient être totalement pris en charge par l'industriel ; des pistes de relogement devraient leur être proposées. L'absence d'analyses techniques et économiques des risques renforce le sentiment d'injustice.
La directive Seveso 3 définit le danger sur une base statistique ; c'est celui-ci qu'il faut diminuer à la source - non le risque.
À Saint-Pierre-des-Corps, une rupture de canalisation entraînerait un effet domino ; des bouteilles de gaz seraient projetées sur les habitations. Le danger serait limité si celles-ci étaient stockées au nord-est de l'usine, dans une zone sans maisons riveraines. Mais l'indemnisation coûterait moins cher qu'une restructuration du site...
Partons de la directive Seveso 3 et de sa transposition pour faire évoluer le cadre juridique. Posons également la question du déplacement des activités industrielles.
Le maquis des financements est aussi obscur que celui du droit, depuis la loi Bachelot. Donnons la possibilité aux riverains de faire appel à des experts indépendants pour s'y retrouver.
Le moratoire donnerait le temps d'étudier les pistes de financement. Le plus souvent, l'unique solution proposée, c'est l'expulsion : le riverain paye le prix fort. Dans ma ville, 106 maisons sont concernées et je connais un couple d'octogénaires qui risque d'être exproprié du logement qu'il occupe depuis des décennies. Ce drame humain est aussi un drame social : l'indemnité ne lui permettrait pas de trouver un logement dans l'agglomération tourangelle.
La loi Bachelot est injuste, qui fait financer des travaux aux habitants qui ne sont pas responsables alors qu'il s'agit de grosses sociétés qui peuvent supporter les coûts d'une limitation des risques.
Il est temps que les riverains soient entendus. Ils comptent sur les parlementaires pour que les entreprises prennent les mesures adéquates pour leur protection et celle de l'environnement.
Les innombrables circulaires et règlements montrent que la quantité de droit ne suffit pas à faire appliquer la loi.
Les quelques rustines posées à la hâte ne suffisent pas ; il faut mettre entre parenthèses l'application de la loi Bachelot.
Réduire les dangers à la source, c'est réduire les dangers pour les habitants. C'est utile pour la croissance, l'emploi, l'économie.
L'investissement dans la sécurité des usines relève des entreprises, au service de l'intérêt général. Il est temps de réfléchir à produire autrement pour respecter les hommes et l'environnement. Trop de nos concitoyens vivent dans l'inquiétude.
La révision des PPRT est une véritable épée de Damoclès. La recherche et l'innovation doivent être utiles socialement, économiquement et écologiquement, et pas seulement guidées par la quête du profit. (Applaudissements sur les bancs CRC ; M. Pierre-Yves Collombat applaudit aussi)

Mme Annick Billon, Sénatrice de la Vendée (Pays de la Loire), Membre du groupe Union des Démocrates et Indépendants - UC- La gestion et la prévention des risques industriels et technologiques se sont brutalement imposées à nous avec l'accident de l'usine AZF en 2001.
La loi Bachelot de 2003 a amélioré la prévention des risques et l'indemnisation des victimes.
Le législateur a souhaité responsabiliser tous les acteurs, sachant que le risque zéro n'existait pas. Parmi les mesures phares de la loi Bachelot, l'obligation de réaliser des PPRT.
Ceux-ci doivent trouver un équilibre entre protection de l'emploi, des habitants et de l'environnement.
La proposition de résolution est excessive. Le groupe CRC estime qu'il faut revoir la législation, redéfinir les modes de financement et substituer la notion de danger à la source à celle de risque. Mais un moratoire serait nuisible aux riverains, aux industriels, aux collectivités territoriales comme à la sécurité en général. L'insécurité juridique serait grande.
Une adaptation de la loi de 2003 est nécessaire, mais dans le cadre d'une réflexion plus large.
Une circulaire du 25 juillet 2013 fixe les modalités d'élaboration des PPRT et les règles applicables aux grandes plates-formes industrielles. Un amendement au projet de loi de simplification adapte ces PPRT aux activités économiques. Les entreprises riveraines des sites à risque pourront mettre en œuvre des mesures alternatives à l'expropriation et au délaissement. Les obligations de travaux des entreprises riveraines pourront être assouplies. Ces adaptations, qui ont permis d'approuver 300 PPRT sur les 407 à réaliser, vont dans le bon sens. Plutôt qu'un moratoire, je propose que le Sénat se saisisse du sujet sous forme d'un rapport de contrôle et formule des propositions.
Le groupe UDI-UC votera contre cette proposition de résolution.

Mme Élisabeth Lamure, Sénateur du Rhône (Rhône-Alpes), Membre du groupe Union pour un Mouvement Populaire. - En septembre 2001, l'explosion de l'usine AZF a fait prendre conscience à la France des risques industriels majeurs présents sur son territoire. Récemment un dégagement accidentel à l'usine Lubrizol près de Rouen, dont l'odeur s'est sentie jusqu'à Paris, a provoqué la panique. Depuis douze ans, les plans, les décrets et circulaires se sont multipliés, une culture de la prévention et du risque s'est développée.
La directive Seveso distingue deux types d'établissements : à seuil haut et à seuil bas. L'étude de danger constitue la clé de voûte du dispositif, pour prévoir l'organisation des secours avec les collectivités.
Les industriels doivent également travailler de concert. En France et en Europe, les politiques de gestion des risques industriels se construisent d'accident en accident...
L'usine AZF, classée Seveso 2, a été totalement détruite, dépolluée et un cancéropole s'y est installé. La loi Bachelot a fixé un nouveau cadre méthodologique : les PPRT délimitent un cadre destiné à prévenir les risques d'accident industriel et de pollution. Après une phase d'évaluation des risques à la source, la notion de dangers semble privilégiée.
Des mesures foncières peuvent être prises par les communes et les EPCI. Un plan ministériel vise à limiter la vulnérabilité des zones industrielles. 407 PPRT avaient été validés en 2008 ; en 2013, un tiers d'entre eux seulement ont été mis en place. Après l'incident Lubrizol, le 11 avril 2013, un nouveau plan d'action a été mis en œuvre, avec pour objectif de réaliser 75 % des PPRT, fin 2013, et 95 % fin 2014.
Mais les études préalables sont trop complexes à mener, malgré l'investissement des industriels pour réduire les risques. Les collectivités territoriales de taille modeste n'ont pas toujours les compétences pour accompagner les entreprises.
Un amendement au projet de loi portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans le domaine du développement durable (DDADUE) a porté à 90 % la prise en charge des travaux de rénovation imposés aux riverains : 40 % pour l'État, 25 % pour les industriels comme pour les collectivités territoriales. Nous pourrions également mobiliser le 1 % logement, le PTZ, etc.
Il faut éviter que les règles d'élaboration des PPRT ne limitent l'activité économique. Peu avant son limogeage, Delphine Batho a signé le 25 juin une circulaire précisant la doctrine du ministère, qui peine à se traduire concrètement sur le terrain. La mise en place des PPRT est complexe et nécessite un travail de concertation.
Le risque zéro n'existe pas, sauf à vivre dans un environnement confiné et à refuser tout développement. Les PPRT sont indispensables ; ils permettent aux industriels de poursuivre leur activité, de protéger les riverains et de réduire le risque à la source.
Le groupe UMP votera contre cette proposition de résolution. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Nelly Tocqueville, Sénatrice de la Seine-Maritime (Haute-Normandie), Membre du groupe socialiste et apparentés - Les nombreux drames industriels qu'a connus le monde depuis l'accident de Bhopal ont coûté la vie à des milliers de personnes. La catastrophe d'AZF a conduit en France à la création des PPRT par la loi Bachelot. Ces plans sont un outil de maîtrise des risques, en délimitant des périmètres d'exposition au risque, et en protégeant les riverains.
311 PPRT ont été approuvés. Dans ma région, sur les 14 prévus, tous ont été prescrits, et 6 ont été approuvés. Les concertations sont parfois insuffisantes ; l'instruction des dossiers est très longue. Bref, la mise en œuvre des PPRT est difficile, il y a un manque d'accompagnement des élus.
La paupérisation des zones concernées est à craindre du fait de la délocalisation des entreprises ; d'autant que les riverains, bien que non responsables, sont souvent conduits à réaliser eux-mêmes des travaux coûteux.
Des mesures foncières, des travaux, des restrictions d'accès peuvent être imposées dans le cadre des PPRT. Le financement des travaux de protection des habitations doit être tripartite, au bénéfice des riverains, alors qu'avant ils en supportaient seuls la charge. En Seine-Maritime, les riverains approuvent le partage en deux parts égales de la ventilation des collectivités territoriales et des industriels.
Le plan Batho a été engagé à la suite de l'accident de l'usine Lubrizol Les dispositifs qu'il prévoit faisaient cruellement défaut. Il s'inscrit dans une stratégie partenariale, et de mutualisation des ressources.
Autre évolution positive : celle de la circulaire du 25 juin 2013, qui permet au préfet de réserver un traitement spécifique aux entreprises qui ont une culture du risque technologique.
La loi DDADUE va également dans le bon sens : droit de délaissement pour les habitants, financement tripartite pour les démolitions et les travaux, simplification de la procédure d'enquête publique.
Les riverains pourront bénéficier des aides de l'Anah. Le Sénat a adopté récemment un amendement du Gouvernement à la loi de simplification de la vie des entreprises, qui autorise le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures d'assouplissement des PPRT ; le groupe CRC l'avait voté.
Il serait malvenu d'occulter les évolutions qui sont intervenues dans la confection des PPRT. Un moratoire ne se justifie pas. Il nuirait même aux communes, aux riverains et aux industriels. Réfléchissons plutôt à la cohabitation entre entreprises à risque et habitants, et accompagnons-les sur le terrain.

M. Joël Labbé, Sénateur du Morbihan (Bretagne), Membre du groupe écologiste - Nos collègues du groupe CRC ont inscrit cette proposition de résolution à l'ordre du jour : je les en remercie. Je me suis renseigné sur le site de la préfecture du Morbihan. Dans ma commune, nous ne sommes concernés que par le transport de matières dangereuses sur la ligne Paris-Quimper qui traverse son territoire de part en part.
Pour le département, les risques majeurs sont liés au transport de matières dangereuses, aux fuites industrielles, à la présence de dépôts de carburants, de gaz, de produits phyto... Les situations dangereuses sont en effet nombreuses.
Approuver et appliquer les PPRT sont deux choses différentes. La concertation laisse souvent à désirer. C'est pourtant un préalable indispensable. Le Gouvernement appelle à plus de transparence, à une meilleure association des citoyens et au raccourcissement des délais : nous le rejoignons.
L'enquête publique n'est plus l'outil de démocratie locale adapté. Dépassons cet horizon.
Le financement tripartite réduit au tiers la part du principal responsable, à savoir l'entreprise, au détriment des intérêts financiers de l'État et des collectivités territoriales. Il faut reconnaître la responsabilité de l'État et des collectivités territoriales lorsqu'il y a lieu.
Les riverains supportent malheureusement des frais de mise en conformité alors qu'ils ne sont pas responsables.
Le PPRT, prescrit sur un périmètre déterminé, prévoit des mesures foncières, des travaux, des restrictions sur l'urbanisme futur, des obligations d'information.
Les écologistes soutiennent le processus d'élaboration des plans, ainsi que la démarche du groupe CRC. Les riverains ne doivent pas payer seuls. Mais mieux qu'un moratoire, poursuivons l'amélioration du droit. Nous nous abstiendrons.

Mme Évelyne Didier, Sénatrice de la Meurthe-et-Moselle (Lorraine), Membre du groupe communiste républicain et citoyen - Le groupe CRC a déposé cette proposition de résolution afin de demander un moratoire des PPRT. Plus de dix ans après son adoption, la loi Bachelot n'a pas eu l'effet escompté : en 2013, la moitié seulement des PPRT avaient été approuvés. Au 1er août 2014, 75 % des plans ont été approuvés. C'est mieux, mais il reste beaucoup à faire. Et les crédits budgétaires accordés à la prévention des risques diminuent...
Outre les manœuvres dilatoires de certains industriels, les élus locaux, les riverains, les associations ont alerté les autorités sur les problèmes posés par les PPRT. La réalisation par l'exploitant d'une étude de danger est une étape indispensable imposée par la législation. La notion de « coût économiquement acceptable » limite la réduction du danger à la source alors qu'en cas d'accident, les coûts sont bien plus importants. La logique économique ne tient pas. À la définition du principe de précaution donnée à Rio, la loi du 2 février 1995 a ajouté les notions de réaction « proportionnée » visant à prévenir un risque, à « un coût économiquement acceptable ». C'était oublier que la Constitution incorpore désormais la Charte de l'environnement, dont l'article 5 énonce que l'incertitude du risque n'empêche pas le principe de précaution de s'appliquer. Le droit européen va dans le même sens. La notion d'« économiquement acceptable » n'y figure pas. La directive fait obligation aux exploitants de prendre toutes les mesures qui s'imposent pour prévenir les accidents majeurs et en limiter les conséquences. Le seul objectif est d'assurer un niveau de protection élevé ; aucune mention de l'« économiquement acceptable », qui protège les industriels au détriment de la société.
Venant d'un département qui souffre encore des conséquences de l'exploitation minière, je sais combien les populations sont touchées. Vous le savez aussi, monsieur le ministre !
D'où cette proposition de résolution. (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. Pierre-Yves Collombat, Sénateur du Var (Provence-Alpes-Côte d'Azur), Membre du groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen - Il semble plutôt contradictoire de militer pour la protection des populations et en même temps de demander un moratoire sur les PPRT. Mais ceux-ci atteignent-ils leurs objectifs ? La conception et la mise en œuvre de ces plans posent les mêmes problèmes que celles des plans de prévention des inondations ou des risques naturels : mise en place laborieuse, plans de financement complexes, voire hasardeux, relevant uniquement de l'administration. C'est l'exploitant lui-même qui est chargé de l'étude de danger ! Cela pose la question de l'obsolescence de la capacité de l'État dans ses missions d'expertise...
C'est une fois que la messe est dite que débute la concertation. D'où un étrange échange de risques contre des droits à construire... La procédure patine et s'éternise. Il faudrait que les collectivités territoriales et leurs experts soient associés à la définition des risques. L'accord peut plus facilement se faire sur des éléments objectifs. L'administration refuse pourtant cette démarche : seuls les savants et la bureaucratie céleste sont habilités à dire ce qu'ils convient de dire et de penser. J'en ai fait l'expérience avec ma proposition de loi qui n'a été adoptée qu'après avoir été expurgée et qui est encore en attente d'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
En matière de financement, la taxe instaurée par la loi Mapam est bienvenue. Il faut changer la façon de poser la question du risque, élargir le sujet à l'aménagement du territoire. Les questions posées par les auteurs de la proposition de résolution sont pertinentes mais je ne suis pas convaincu qu'un moratoire soit de bonne méthode, c'est pourquoi mon groupe s'abstiendra.

M. Christian Eckert, secrétaire d'État auprès du ministre des finances et des comptes publics, chargé du budget. - Veuillez excuser Mme Royal, qui est à la conférence de Lima, qui est à la conférence de Lima. La sécurité des sites industriels français est un impératif ; l'accident de Toulouse en 2001 et, plus près de nous, l'incendie d'une raffinerie au Venezuela et l'explosion meurtrière d'une usine de fabrication d'engrais au Texas nous le rappellent. La bonne maîtrise des risques industriels est un facteur de compétitivité pour les entreprises. Le Gouvernement est mobilisé afin d'assurer le meilleur niveau de sécurité aux populations et d'accompagner les industriels.
Les PPRT sont des outils efficaces pour intégrer les sites industriels dans leur environnement. Ils ont été instaurés après l'accident d'AZF. Les responsabilités étaient partagées, la loi fait porter la charge des actions à mener de manière équilibrée - seul, et encore, un arrêt de toute activité industrielle nous rapprocherait du risque zéro, le danger est inhérent à toute activité. Le classement Seveso prévoit toute une palette de mesures, de l'expropriation aux travaux, ou à la restriction de l'urbanisation future autour des sites.
D'ores et déjà, 313 des 407 PPRT ont été approuvés ; les autres sont en bonne voie, la très grande majorité devrait être approuvée fin 2015. Le dispositif est maintenant largement applicable. Pour autant, votre proposition de résolution pose des questions légitimes.
Obligation est faite aux industriels de réduire les risques à la source grâce aux mesures techniques disponibles « à un coût économiquement acceptable ». Je ne partage pas votre analyse de cette notion, madame Didier. Ce principe découle de principes constitutionnels, au même titre que le principe de précaution. Le principe de prévention figure ainsi à l'article L. 110-1 du code de l'environnement.
L'appréciation du caractère « économiquement acceptable » des mesures à prendre n'est pas laissée à l'industriel mais soumise à l'État, dont l'avis s'impose à l'industriel. Ce sont ainsi 2 000 études de danger qui ont été instruites, les investissements des industriels pour réduire le risque ont atteint de 200 à 300 millions d'euros par an les premières années. Des mesures foncières ne sont prises que si toutes les solutions relevant de la responsabilité des industriels ont été épuisées. Le déplacement de sites est possible si cela est moins coûteux que les mesures foncières.
La loi de 2003 prévoit les modalités de financement. Pour les mesures foncières ou de réduction du risque à la source - les plus coûteuses, autour d'un milliard d'euros - il s'agit d'un financement tripartite. Pour les constructions dans le voisinage, les particuliers peuvent bénéficier d'un crédit d'impôt et d'aides des collectivités territoriales et des industriels, à hauteur de 90 % dans la limite de 20 000 euros. Cela me paraît équilibré.
Le cas particulier des entreprises riveraines des sites à risque pose des difficultés, c'est vrai. Le Gouvernement pourra légiférer par ordonnances grâce à l'amendement au projet de loi de simplification de la vie des entreprises, actuellement en cours de navette. Cela offrira plus de souplesse.
L'accompagnement de la mise en œuvre des PPRT est un enjeu fondamental, vous l'avez dit. Le Gouvernement s'emploie à organiser une mise en œuvre structurée des PPRT en particulier pour ce qui est des travaux nécessaires dans plus de 30 000 logements. Le Gouvernement expérimente également un dispositif d'accompagnement collectif des riverains, en lien avec l'Anah.
Enfin, le ministère de l'écologie mettra en place un accompagnement des collectivités locales concernées dès 2015.
En conclusion, le Gouvernement n'est pas favorable à cette proposition de résolution. Après des débuts laborieux, le dispositif est désormais applicable ; le remettre en cause retarderait la mise en sécurité des riverains et pourrait nuire à l'activité économique du pays.

À la demande du groupe UMP, la proposition de résolution est mise aux voix par scrutin public.
M. le président. - Voici le résultat du scrutin n° 74 :
Nombre de votants : 338
Nombre de suffrages exprimés 326
Pour l'adoption : 18
Contre : 308
Le Sénat n'a pas adopté.
La séance est suspendue à 17 h 45.

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